آيا شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي به اعتراض آراي كميسيون‌هاي شبه قضايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي و ماده 100 را دارد؟

گزارش نشست قضايي استان

آقاي دكتر نهريني (نماينده كانون وكلاي دادگستري مركز):

 قطع نظر از اينكه تصويب آيين‌نامه اجرايي شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 13/8/1386 هيئت وزيران، به جهت مرجع تصويب آن جنبه قانوني و اجرايي دارد يا خير، به نظر مي‌رسد كه از دو جهت شوراي مزبور جايگاه خود را از دست داده و صلاحيتي از اين حيث ندارد. زيرا:
اولا – با تصويب قانون آزمايشي شوراهاي حل اختلاف مصوب 18/4/1387 كميسيون قضايي مجلس و لحاظ مواد 1، 8، 9، 10، 11 و 51 آن قانون، آيين‌نامه شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 13/8/86 هيئت وزيران و مرجع مزبور، موضوعيت و صلاحيت خود را (بر فرض اعتبار اين صلاحيت براي شوراي ياد شده)، از دست داده و ديگر جايگاه قانوني ندارد تا بتوان از اين حيث صلاحيت و اعتباري براي آن شناخت.
ثانيا – موضوعات و موارد تحت صلاحيت ديوان عدالت اداري موضوع ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري سال 1385 به عنوان يك قاعده آمره در باب تعيين صلاحيت ذاتي، از ويژگي و اهميتي برخوردار است كه ديوان مزبور را به عنوان يك مرجع قضايي اختصاصي مطرح و رسيدگي به موضوعات و دعاوي تحت صلاحيت ذاتي آن را از ساير مراجع قضايي دادگستري و مراجع غيردادگستري سلب مي‌كند، چه رسد به مرجعي مانند شوراي حل اختلاف كه حتي برابر ماده 17 قانون شوراي حل اختلاف مصوب 18/4/1387 به هيچ وجه مرجع قضايي محسوب نمي‌گردد.
ثالثا – موضوعات و دعاوي تحت صلاحيت ديوان عدالت اداري به لحاظ توجه و ارتباط آن با وظايف قانوني مراجع دولتي و عمومي و وظايف كارمندان و مسئولان و ماموران واحدهاي مزبور (دستگاه‌هاي دولتي و عمومي) و همچنين آراي صادره از كميسيون‌ها و هيئت‌هاي قانوني و دادگاه‌هاي اداري، از چنان اهميتي برخوردار است كه انجام صلح و سازش و تنظيم گزارش اصلاحي در خصوص شكايات و دعاوي مطروحه در ديوان عدالت اداري را متعذر و غيرممكن مي‌سازد (اصل 139 قانون اساسي). به همين علت نيز ماده 1 آيين‌نامه شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري كه هدف و منظور از وضع آيين‌نامه را ارتقاي جايگاه صلح و سازش و تسهيل و تسريع در حل و فصل پرونده‌هاي در صلاحيت ديوان عدالت برشمرده، دقيقا به خلاف ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه تلقي و به نظر مي‌رسد قضات محترم ديوان عدالت اداري مي‌بايست وفق اصل 170 قانون اساسي از اجراي اين آيين‌نامه و آرايي كه بر آن اساس صادر مي‌شود، خودداري ورزند.
رابعا – قطع نظر از موارد فوق، آرايي كه از كميسيون‌هاي قانوني مانند كميسيون ماده صد شهرداري صادر مي‌شود، آرايي معتبر و لازم‌الاجرا است و تنها از حيث شكلي يعني از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها، قابل رسيدگي و عندالاقتضا نقض در شعب ديوان عدالت اداري مي‌باشند. بنابراين حتي بر فرض بقاي شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري، رسيدگي به امور و موارد مزبور، مطابق بند 2 ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري منحصرا در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري است و شوراهاي مزبور نيز كه به هيچ وجه مرجع قضايي و قانوني محسوب نمي‌گردند، صلاحيت رسيدگي و نقض آراي كميسيون‌هاي قانوني را ندارند، چه؛ تعيين صلاحيت براي مراجع قضايي و قانوني رسيدگي‌كننده به اختلاف‌ها و اعتراض‌ها و تظلمات و همچنين تاسيس مراجع مزبور صرفا توسط قانون و منوط به حكم قانون است. (اصول 159 و 173 قانون اساسي).
نظريه قضات مجتمع قضايي شهيد صدر
در اين رابطه اكثريت قريب به اتفاق همكاران محترم حاضر، [با استدلال‌هاي ذيل] اعتقاد به عدم صلاحيت چنين شوراهايي براي رسيدگي به موضوع مطروحه را داشتند.
1ـ هدف اوليه از تاسيس شوراهاي حل اختلاف بر اساس ماده 7 آيين‌نامه سابق شوراهاي حل اختلاف ايجاد صلح و سازش ميان طرفين اختلاف است در حالي كه در فرض سوال، اصولا اختلافي ميان طرفين نيست كه حل اختلاف و صلح و سازش مطرح شود بلكه اعتراض به راي كميسيون ماده صد كه از سوي يك مرجع قانوني صادر شده مطرح است و بر فرض تصور وقوع اختلاف، آيا كميسيون‌هاي مالياتي يا ماده صد كه يك مرجع رسمي براي رسيدگي به تخلفات مالي و ساختماني اشخاص مي‌باشند، از جهت قانوني تكليفي به سازش با متخلف دارند و آيا سازش با متخلف، نقض غرض از تاسيس چنين كميسيون‌هايي نيست؟ و در صورت سازش، آيا كميسيون‌هاي موصوف تخطي از مقررات موضوعه خود نكرده‌اند؟ به نظر مي‌رسد اين كميسيون‌ها اصولا مجاز به تسامح نسبت به حقوق دولتي آن هم برخلاف صريح مقررات وضع شده براي كميسيون‌هاي موصوف در نحوه رسيدگي و اخذ تصميم، نمي‌باشند چه رسد به سازش و مصالحه بر آن. لذا به طور كلي مصالحه بر آراي صادره از كميسيون‌هاي موصوف موضوعيت ندارد و تخصصا از موضوع خارج است.
2 – تاسيس شوراي حل اختلاف تخصصي، بر اساس آيين‌نامه شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 13/8/1386، نمي‌تواند تاثيري منفي در صلاحيت قانوني شعب ديوان عدالت اداري بر مبناي مواد 9 و 11 قانون ديوان عدالت اداري بگذارد و اصولا آيين‌نامه موصوف نمي‌تواند مغاير با قانون ديوان عدالت اداري، ايجاد صلاحيت براي يك نهاد شبه قضايي نمايد و رعايت قانون، مقدم بر رعايت آيين‌نامه است و اصولا فرض تعارض ميان قانون و آيين‌نامه متصور نيست.
3 – بر اساس آيين‌نامه اجرايي موضوع ماده 189 برنامه سوم توسعه مربوط به تاسيس شوراهاي حل اختلاف، صلاحيت شوراهاي حل اختلاف احصا شده بود لذا آيين‌نامه تاسيس شوراهاي تخصصي حل اختلاف مصوب 86 نمي‌تواند برخلاف آن آيين‌نامه اجرايي، توسعه در صلاحيت ايجاد نمايد.
4 – با تصويب قانون اخير شوراهاي حل اختلاف مصوب 29/2/87 مجلس كه در روزنامه رسمي مورخه 7/6/87 منتشر و از 24/6/87 به بعد لازم‌الاجرا گرديده از آن پس آيين‌نامه اجرايي شوراهاي حل اختلاف موضوع ماده 189 برنامه سوم توسعه منسوخ و غيرمعتبر شده است، به تبع آن آيين‌نامه شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري الحاقيه به آيين‌نامه اجرايي موضوع ماده 189 نيز فاقد اعتبار است لذا تاسيس چنين شورايي از آن پس، اصولا موضوعيت نداشته و فاقد وجاهت قانوني است لذا بحث از صلاحيت آن نيز موضوعا منتفي است.
5 – بر فرض اعتبار آيين‌نامه الحاقي موصوف، با توجه به ماده يك و بند «هـ» ماده 10 قانون اخيرالتصويب شوراهاي حل اختلاف، دعاوي اعتراضي به آراي كميسيون‌هايي از قبيل كميسيون مالياتي و كميسيون تجديدنظر ماده صد شهرداري و… قابل طرح در شوراهاي حل اختلاف (اعم از تخصصي يا غيرتخصصي) نخواهد بود و موافق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري در صلاحيت اختصاصي شعب ديوان عدالت اداري خواهد بود (در مواردي كه معترض شخص غيردولتي و غيرعمومي است).
6 – از ديدگاه فقهي در صورتي كه رسيدگي به موضوعات اختلافي توسط اعضا يا قضات شوراهاي حل اختلاف بر مبناي رسيدگي توسط قاضي تحكيم باشد (همان‌گونه كه در عنوان آيين‌نامه و قانون به آن اشاره شد) در چنين فرضي ارجاع حل اختلاف به قاضي شورا به عنوان قاضي تحكيم بايد با تراضي و توافق طرفين باشد در حالي كه در مانحن فيه فرض بر اين است كه با اعتراض يك طرف (معترض به راي كميسيون) پرونده در شوراي تخصصي ديوان عدالت اداري مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد لذا موضوعات از بحث قاضي تحكيم و صلاحيت اوليه شوراهاي حل اختلاف خارج است و اگر موضوع از قبيل رسيدگي توسط قاضي منصوب است (كه متفاوت با قاضي تحكيم از جهت شكلي، شرايط و نحوه رسيدگي است) كه بايد تابع قوانين موضوعه و مقررات الزامي مذكور در ماده يك و بند «هـ» ماده 10 قانون شوراهاي حل اختلاف بود كه رسيدگي به موضوع را خارج از صلاحيت شورا مي‌داند.

آقاي ياوري (دادسراي ديوان‌عالي كشور):
ديوان عدالت اداري بر اساس اصل 173 قانون اساسي و به منظور رسيدگي به شكايت‌هاي اشخاص حقيقي و حقوقي از تصميمات سازمان‌هاي دولتي و موسسات مربوط به حقوق عمومي تشكيل شده است و اين صلاحيت قابل واگذاري به غير نيست به علاوه، خوانده دعاوي مطروحه در ديوان عدالت اداري سازمان‌هاي دولتي و موسسات موضوع حقوق عمومي است و اينگونه دعاوي قابل مصالحه نيست، مگر با شرايط و ترتيبي كه قانون مقرر كرده است. بنابراين به نظر اينجانب شوراي حل اختلاف ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي به اعتراض به آراي كميسيون‌هاي شبه‌قضايي مانند كميسيون ماده صد و كميسيون‌هاي مالياتي را ندارد.

آقاي زماني (وكيل پايه يك دادگستري و عضو دادگاه انتظامي كانون وكلاي مركز):
پاسخ سوال مذكور با عنايت به ماده 2 آيين‌نامه اجرايي شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1386 كه عينا درج مي‌گردد: «حدود صلاحيت شوراهاي حل اختلاف تخصصي رسيدگي به پرونده‌هاي مربوط به اقدامات دستگاه‌هاي موضوع ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1385 مي‌باشد كه قابليت طرح در شعب ديوان عدالت اداري را دارند و داراي ماهيت قضايي نبوده يا ماهيت قضايي آن از پيچيدگي كمتري برخوردار است» مثبت مي‌باشد و شوراي حل اختلاف تخصصي صلاحيت رسيدگي به امور فاقد ماهيت اداري را علي‌الاطلاق و امور با ماهيت ساده را به تشخيص اعضاي شورا دارد (صفحه 2163 جلد دوم مجموعه قوانين و مقررات سال 1386).

آقاي افشار (مديركل آموزش قضات):
با توجه به بند «ج» ماده 7 آيين‌نامه اجرايي شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 13/8/86 هيئت وزيران، چنانچه موضوع از طريق مصالحه حل و فصل نشود شورا صلاحيت رسيدگي طبق مقررات را دارد.

آقاي اهواركي (دادگاه تجديدنظر استان تهران):
اصل تاسيس شوراهاي حل اختلاف در جهت حل و فصل و ايجاد سازش در دعاوي اشخاص در امور كم‌اهميت مطلوب است ليكن ارجاع اموري كه ماهيت جزايي دارند يا مانند مورد سوال مربوط به تظلم‌خواهي اشخاص از دستگاه‌هاي دولتي است انحراف از اصل و برخلاف قانون مي‌باشد. به موجب اصل 73 قانون اساسي، ديوان عدالت اداري، مرجع تظلم‌خواهي اشخاص حقيقي عليه مراجع دولتي است. ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 85 نيز بر اين امر تصريح و موارد آن را بيان نموده است از جمله به رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آرا و تصميمات كميسيون‌هاي ماده 100 قانون شهرداري در بند 2 ماده مذكور قيد گرديده است. لذا تفويض اين صلاحيت و تكليف قانوني به شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري به موجب آيين‌نامه هيئت دولت مصوب سال 86 برخلاف قانون اساسي و قانون ديوان عدالت اداري است و به موجب قانون تشكيل شوراهاي حل اختلاف مصوب سال 87 كه در مواد «1»و «20» آن صراحتا بر صلاحيت شوراهاي حل اختلاف راجع به حل اختلاف اشخاص حقيقي است تصريح نموده، با اين وصف آيين‌نامه مذكور قابليت اجرا ندارد.

آقاي سفلايي (مجتمع بعثت):
اتفاق نظر همكاران محترم قضايي مجتمع قضايي بعثت در مورد اين پرسش بر عدم صلاحيت اين شوراها در رسيدگي يا نقض آراي صادره از كميسيون‌هاي شبه‌قضايي مي‌باشد زيرا هرچند آيين‌نامه اجرايي شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري به تصويب رسيده و برابر ماده 2 اين آيين‌نامه رسيدگي به پرونده‌هاي مربوط به اقدامات دستگاه‌هاي موضوع ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري را كه قابليت طرح در شعب آن مرجع را دارند داراي ماهيت قضايي نبوده يا از پيچيدگي كمتري برخوردار است قابل طرح در اين كميسيون‌ها دانسته ليكن با توجه به تصويب قانون شوراهاي حل اختلاف در سال 1387 كه موخر بر آيين‌نامه مذكور بوده و برابر بند «هـ» ماده 10 قانون مذكور شوراها ولو با رضايت طرفين از رسيدگي به اموري كه به موجب قوانين در صلاحيت مراجع اختصاصي يا مراجع قضايي غير دادگستري مي‌باشد اختيار رسيدگي نداشته كه مطابق ماده 19 آيين‌نامه اجرايي قانون شوراهاي حل اختلاف كميسيون ماده 100 قانون شهرداري‌ها و شوراهاي حل اختلاف مالياتي و ديوان عدالت اداري از مراجع اختصاصي شناخته شده است همچنين برابر قانون نيز اختيار شوراها محدود به حل اختلاف و صلح و سازش بين اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي مي‌باشد لذا در حال حاضر شوراهاي منظور، صلاحيت رسيدگي به اعتراض نسبت به آراي كميسيون‌هاي مذكور را ندارند.

آقاي فاريابي (دادسراي ناحيه يك تهران):
بنابه اتفاق نظر همكاران محترم حاضر در جلسه از آنجا كه برابر قانون ديوان عدالت اداري مصوب 85 رسيدگي به اعتراض به آراي كميسيون‌هاي شبه‌قضايي مانند كميسيون مالياتي و كميسيون ماده صد در صلاحيت ديوان عدالت اداري مي‌باشد و ارجاع پرونده به شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري نص قانوني ندارد و به نظر اين امر اشتباه بوده و موجب تضييع حق است، زيرا رسيدگي ديوان امري تخصصي است و معترض خواستار رسيدگي تخصصي و دقيق است و از طرفي بحث ديوان عدالت اداري مرتبط با بحث اعمال حاكميت بوده و حقوق عمومي دولت قابل صلح و سازش نيست نتيجتا شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان چنين صلاحيتي ندارد.

آقاي كرمي (مجتمع شهيد باهنر):
به موجب اصول 34 و 36 قانون اساسي، موكل مي‌تواند به منظور دادخواهي به دادگاه‌هاي صالح رجوع نمايد و اين‌گونه در دادگاه‌ها بايد در دسترس همه افراد جامعه باشد و حكم به مجازات و اجراي آن نيز بايد تنها از طريق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.
به موجب اصل 973 قانون اساسي «به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراض مردم نسبت به مامورين يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري … تاسيس بشود.» و بر همين اساس صلاحيت و حدود اختيارات ديوان عدالت اداري در قانون ديوان عدالت اداري تعيين شده است و به موجب ماده 1 قانون شوراهاي حل اختلاف، به منظور حل اختلاف و صلح و سازش بين اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي، شوراهاي حل اختلاف… تشكيل بشود.
مرجع صالح رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورين دولتي يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي خلاف قانون به عهده ديوان عدالت اداري است و اين صلاحيت منبعث از قانون اساسي است. همان‌طور كه به موجب قانون عادي نمي‌توان صلاحيت محاكم عمومي را سلب و به مراجع ديگري تفويض كرد، صلاحيت‌هاي ديوان عدالت اداري از جمله صلاحيت رسيدگي به آرا و تصميمات كميسيون‌هاي مالياتي ماده صد كه به موجب قانون اساسي تفويض صلاحيت شده را نمی‌توان بر اساس قوانين عادي و يا آيين‌نامه اخذ و به مراجع ديگري تفويض كرد. مگر آن دسته تصميمات و آراي كميسيون كه جنبه آمرانه ندارد؛ نظير تصميم كميسيون هيئت حل اختلاف كارگري و كارفرما كه تصميم به اخراج كارگر گرفته است كه مغايرتي نيز با قانون ندارد ولي با درخواست از كارفرما كه فرصت ديگري به كارگر بدهد تا كارگر اعاده به كار شود كه با موافقت كارفرما خدشه‌اي نيز به قانون وارد نشده است.

آقاي سعيد (مجتمع امور اقتصادي):
صلاحيت ديوان عدالت اداري به صورت انحصاري در ماده 13 قانون عدالت مصوب 1385 تعيين شده است كه حسب بند (2) اين ماده رسيدگي به اعتراضات به تصميمات كميسيون شبه‌قضايي مثل ماده صد شهرداري از وظايف ديوان است و نمي‌توان اين وظيفه اختصاصي را با آيين‌نامه به شوراي حل اختلاف واگذار كرد و لذا شوراي حل اختلاف تخصصي موضوع سوال حق دخالت و رسيدگي به آرا ندارد و مواد (1) و (2) قانون شوراهاي حل اختلاف كه مصونيت آن موخر به آيين‌نامه مصوب هيئت وزيران مي‌باشد نيز مويد همين نظر مي‌باشد (هرچند كه اين شورا ظاهرا منحل شده است) به علاوه يك مرجع شبه‌قضايي نمي‌تواند در خصوص يك مرجع شبه‌قضايي ديگر اظهارنظر كند.

خانم فلاح (دادسراي كاركنان دولت):
با توجه به مفاد ماده 2 آيين‌نامه اجرايي... كه حدود صلاحيت شوراها را رسيدگي به پرونده‌هاي مربوط به اقدامات دستگاه‌هاي موضوع ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري اعلام نموده است و با توجه به مفاد ماده مورد اشاره كه طي بند 2 از ماده مذكور اشاره به كميسيون‌هاي شبه‌قضايي از جمله كميسيون ماده 100 قانون شهرداري و كميسيون‌هاي مالياتي نموده است.
بنابراين شوراي حل اختلاف تخصصي بر اساس آيين‌نامه مذكور صلاحيت رسيدگي به اعتراض كميسيون‌هاي مورد اشاره را نيز دارد و ليكن با رعايت قيد و شرطي كه در ذيل ماده 2 آيين‌نامه مقرر گرديده است كه موارد (حسب مورد) داراي ماهيت قضايي نباشد و يا ماهيت قضايي آن از پيچيدگي كمتري برخوردار باشد.

آقاي پورقرباني (دادسراي ناحيه ده تهران):
با توجه به ماده يك قانون شوراهاي حل اختلاف مصوب 87 كه مقرر داشته: «به منظور حل اختلاف و صلح و سازش بين اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي شوراهاي حل اختلاف كه در اين قانون به اختصار شورا ناميده مي‌شود تحت نظارت قوه قضائيه تشكيل مي‌گردد» و با توجه به ماده 2 قانون شوراهاي حل اختلاف كه مقرر داشته رئيس كل دادگستري استان مي‌تواند براي رسيدگي به امور خاصي به ترتيب مقرر در اين قانون شوراهاي تخصصي تشكيل دهد، از جمع اين مواد استنباط مي‌شود كه شوراهاي حل اختلاف فقط به منظور صلح و سازش بين اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي تشكيل شده است نه شكايت اشخاص از ادارات و سازمان‌هاي دولتي و با توجه به اينكه ماده يك و 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 85 شكايت اشخاص از سازمان ها و ادارات دولتي را بيان كرده است و با عنايت به اينكه در ماده 2 قانون شوراهاي حل اختلاف قانونگذار فقط اجازه شوراهاي تخصصي را به دادگستري داده است نه ديوان عدالت اداري كه زير نظر مستقيم رئيس قوه قضائيه مي‌باشد، به نظر مي‌رسد كه آيين‌نامه شوراهاي حل اختلاف ديوان عدالت اداري منسوخ شده و اعتباري ندارد.

آقاي طاهري (دادگاه تجديدنظر):
شوراي حل اختلاف امروز در ديوان عدالت برچيده شده و شوراي حل اختلاف در زمان تصدي رئيس قبلي ديوان منحل گرديده است. اصل 173 قانون اساسي در خصوص تاسيس ديوان عدالت اداري اينچنين مي‌فرمايد: «به منظور رسیدگی به شكایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تاسیس می‌گردد.»
بعد از اصل 173 به ماده 1 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1385 مجمع تشخيص مصلحت نظام اشاره مي‌كنم كه اينچنين آورده شده: «در اجراء اصل يكصد و هفتاد و سوم (173) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين و ادارات و آئين‌نامه‌هاي دولتي خلاف قانون يا شرع يا خارج از حدود اختيارات مقام تصويب‌كننده، ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضائيه تشكيل مي‌شود.»
در ماده 13 هم صلاحيت‌هاي ديوان عدالت اداري در چند بند احصا شده است. با توجه به مفاد قانون اساسي و قانون ديوان عدالت اداري گرچه به موجب آيين‌نامه 13/8/86 تاسيس شورا در ديوان عدالت پيش‌بيني شده ولي به هيچ وجه اجازه مداخله و رسيدگي نسبت به اعتراض آراي كميسيون‌هاي شبه‌قضايي را نخواهد داشت و اين شورا در تمام ابعاد حسب مورد ورود پيدا كرده و رسيدگي مي‌كرده و حل و فصل مي‌نموده و تصميمات شورا قابل اعتراض در ديوان عدالت اداري بود. آن شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري به موضوع رسيدگي مي‌كردند و علي‌الظاهر اين شورا برچيده شده به نظر مي‌رسد كه موضوع مصداق نداشته باشد.

آقاي جعفري (ديوان عدالت اداري):
در اينجا آيين‌نامه اجرايي است در ماده 48 قانون ديوان عدالت اداري، آيين دادرسي را اعلام كرده است. آيين دادرسي تفاوت زيادي با آيين‌نامه اجرايي دارد. اصولا در هيچ كجاي قانون ديوان عدالت اداري صحبتي راجع به آيين‌نامه اجرايي نشده است. در گذشته مطابق با مقررات قانون سال 1360 آيين‌نامه اجرايي در هيئت عمومي تصويب مي‌شد به صحه رئيس قوه قضائيه مي‌رسيد و سال‌هاي سال هم اجرا مي‌شد بعدها كه مي‌خواست قانون سال 1385 تصويب شود گفته شد كه اين آيين دادرسي است و آيين اجرايي نيست و نياز به تصويب آن توسط مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد. نتيجه اينكه آيين دادرسي ديوان عدالت اداري بيش از يك سال و نيم است كه در ديوان تدوين و به مجلس فرستاده شده ولي هنوز برنگشته است و در حال حاضر بر اساس آيين دادرسي قديمي كه صالح نبوديم آن را تصويب كنيم رسيدگي مي‌شود. پس اين آيين‌نامه اجرايي در قانون ديوان عدالت اداري به آن اشاره‌اي نشده است و اگر باشد آيين دادرسي است. ما در جلسه‌اي كه مي‌خواستيم اين را تصويب كنيم دست اعتراض بلند كرديم و گفتيم از جهات متعددي صحيح نيست كه صلاحيت ديوان را به شوراي تخصصي حل اختلاف بدهيم و در جاي ديگري رسيدگي شود.
البته مستحضريد كه اين شوراهاي حل اختلاف جايگزين همان شوراهاي داوري و خانه‌هاي انصاف است به رئيس قوه قضائيه قبل از مسئوليت ايشان پيشنهاد دادم كه اگر مي‌خواهيد بار دادگستري كمتر شود (چون راجع به بودجه دادگستري دغدغه داشتند) بايستي اين مسائل به اهل آن سپرده شود و مسائل خاص روستايي را به دست همان روستاييان بسپاريد كه مورد قبول هم واقع شد و شوراي حل اختلاف فعلي به وجود آمد البته اختلافي بين اين اعضا و اعضاي شوراي قبلي وجود دارد كه ضروتي در توضيح آن نمي‌بينم اما اين آيين‌نامه بر اساس ماده 134 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي اجتماعي در هيئت دولت به عنوان آيين‌نامه اجرايي تصويب شده است در ماده 2 اين آيين‌نامه مشخص شد كه در رسيدگي به موضوعاتي كه ماهيت قضايي ندارند اصلا ديوان عدالت به موضوعي كه ماهيت 100درصد قضايي داشته باشد رسيدگي نمي‌كند. كميسيون ماده واحده قانون تعيين تكليف سال 67 كه براي ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع باشد در آنجا فقط قاضي راي مي دهد و به آن ماهيت قضايي داده‌اند و به موجب ماده 248 آيين دادرسي مكرر مدني باشد (البته خيلي سال است كه از مقررات جزايي و حقوقي دور هستيم و اگر اشتباه كردم عذرخواهي مي‌كنم) قابل رسيدگي در محاكم دادگستري است ديوان كشور هم در هيئت عمومي خود رايي دارد و اين را تسجيل كرد كه شكايت از آراي كميسيون ماده واحده قانون تعيين تكليف به لحاظ اينكه به وسيله قاضي راي صادر مي‌شود قابل رسيدگي در محاكم دادگستري است به همين جهت هر پرونده‌اي كه با شكايت از راي به ما ارجاع شود (با اينكه كميسيون است) مطابق ماده 13 قابل رسيدگي در ديوان هست ولي استثنا دارد و تخصيص خورده و به صلاحيت دادگستري ما عدم صلاحيت مي‌زنيم البته اين آيين‌نامه اجرايي به لحاظ اينكه جايگاهي در ديوان عدالت نداشته، در كميسيون تطبيقي مجلس شوراي اسلامي پايان پذيرفته است مگر اينكه پرونده‌هاي قديمي در آنجا در حال رسيدگي باشد و موضوع مفروغ‌عنه است.
ديوان عدالت اداري راسا اقدام به تنظيم اين آيين‌نامه نكرده برخلاف آيين‌نامه قديم ديوان عدالت اداري كه در هيئت عمومي ديوان تصويب مي‌شد و سپس به تصويب رئيس قوه قضائيه مي‌رسيد و لازم‌الاجرا مي‌شد.
الان آيين‌نامه اجرايي نداريم. جديدا جناب آقاي منتظري در ديوان عدالت قصد داشتند تا آيين‌نامه اجرايي اداره امور هيئت عمومي تنظيم كنند كه به وسيله بسياري از همكاران مورد اعتراض واقع شد كه آيين‌نامه اجرايي جايگاهي در قانون ديوان عدالت اداري ندارد و هر ماده‌اي كه نياز به آيين‌نامه اجرايي دارد در ذيل آن مي‌نويسد در قانون ديوان عدالت اداري هيچ اشاره‌اي به آن نشده است. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شايد از مجلس شوراي اسلامي هم ارزشش بيشتر باشد چون با حضور 100 قاضي است و در مجلس آميختگي با سياست هم دارد در عين حالي كه ممكن است 10 حقوق‌دان باشند در حالي كه قاضي براي رسيدگي بايستي از سياست به دور باشد. سعي كردم كه طي اين دو سه روزه بتوانم به اظهارنظر كميسيون تطبيقي دسترسي پيدا كنم و نشد ولي مطمئنا از اعتبار افتاده و ارجاعي نمي‌شود. ديوان عدالت اداري كه در سال 60 تصويب و شروع به كار كرد تعداد پرونده‌ها در حدود سه الي چهار هزار در طول يك سال بود الان به شعبه من كه شعبه تخصصي زمين و اراضي است 1500 فقره پرونده ارجاع شده است و ميزان پرونده در ديوان عدالت سرسام‌آور شده و كاري نمي‌تواند كرد جز اينكه با توسل به راهكارهايي در صدد كم كردن اين بار باشد رجوع به شوراهاي تخصصي حل اختلاف هم به همين سبب بود و با توجه به اينكه در اين شوراها قاضي بود، شهرداري هم بود، كارمند بود، رئيس شورا بود و احتمال داشت كه بسياري از اين پرونده‌ها در همان جا حل و فصل شود و به ديوان برنگردد ولي دوام نياورد كميسيون‌هاي ماده 100 شهرداري در ديوان بسيار زياد است و حدود هفت شعبه براي رسيدگي به پرونده‌هاي شهرداري داريم در حالي كه به امور اراضي دو شعبه اختصاص يافته است بعد از شهرداري، پرونده‌هاي مربوط به اداره كار تعداد بيشتري را به خود اختصاص داده‌اند.
راجع به ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري دقيقا همان ماده 11 قديم است و تغييري در آن ندادند در حالي كه در جامعه حقوقي كشور تغييرات زيادي ايجاد شده بود و بايستي مدنظر قرار مي‌گرفت دو تكه را بايستي در ماده 13 در نظر گرفت كه كليشه‌اي وارد شد يكي كميسيون ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع كه الان قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل‌ها و مراتع است و ديگري شوراي عالي كار است كه از سال 67 كميسيون ماده 56 كه من در سال 48 عضو آن بودم در استان فارس به عنوان قاضي وارد رسيدگي مي‌شدم. اين كميسيون ديگر وجود ندارد و مطابق با قانون تعيين تكليف از بين رفت و بر اساس ماده 2 آن نيز دستور دادند كه كليه پرونده‌هاي تشكيل شده در ديوان عدالت به كميسيون ماده واحد برگردد و با اينكه در اينجا تصريح دارد ولي از رسيدگي امتناع مي‌كنيم و عدم صلاحيت مي‌دهيم استدلال هم اين است كه كميسيون ماده 56 وجود ندارد و ثانيا اين قانون، قانون عام موخر بوده و قانون سال 48 قانون خاص مقدم بوده و در آنجا تعيين تكليف شده و در ديوان عدالت هم نمي‌تواند بگويد كميسيون ماده 56 از امروز تشكيل شود در ماده 13، ماده 56 را به كار برده اما مستلزم اين است كه قانوني باشد و كميسيون‌هاي ماده 56 را احياء كرده و ما بتوانيم ؟؟ رسيدگي كنيم ولي با صرف اشاره به كميسيون ماده 56 در حالي كه قانون خاص وجود دارد به نظرم قابل رسيدگي نيست و ديوان عدالت هم اين مسئله را پذيرفته است. هم در مورد كميسيون ماده واحده و هم در كميسيون ماده 56 از حيث نقض قوانين بعضي‌ها معتقدند درست است كه ديوان عدالت اداري نمي‌تواند راي كميسيون ماده 56 رسيدگي كند ولي فقط مي‌تواند از حيث نقض قوانين رسيدگي كند (به صورت شكلي) نه اينكه اصلا وارد ماهيت نشويم گاهي اوقات قاضي تحت تاثير قرار مي‌گيرد كه مقداري ماهيتي مي‌شود نكته است كه بيان مي‌كنم در قانون برنامه سوم اشاره‌اي دارد كه كاركنان دولت هنگام بازنشستگي به ازاي هر سال يك ماه حقوق دريافت مي‌كنند. من استدلال داشتم و به رئيس ديوان عدالت اداري در زمان آقاي رازيني نامه‌اي نوشتم كه هنگام بازنشستگي، هنگام بازنشسته شدن نيست هنگام تفكيك و جدايي از شغل نيست و هنگام بازنشستگي هنگامي است كه شخص مي‌تواند قانونا بازنشسته شود يا مي‌توانند او را بازنشسته كنند. از طولاني شدن عرضم عذرخواهي مي‌كنم.

آقای دکتر زندی (معاون آموزش دادگستری استان تهران)
1- مرجع اصلي رسيدگي به اعتراض آراي كميسيون‌هاي شبه‌قضايي، از جمله كميسيون ماده 100؛ يعني ديوان عدالت اداري با تركيب قانوني هيئت اعضا (2 قاضي) در هر شعبه، به دلالت قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 84، داراي صلاحيت مطلق در خصوص اعتراض به آرا نمي‌باشد. قيد رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آرا و تصميمات قطعي از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها مفيد حصر و تقييد علت اعتراض و ورود به بررسي آن مي‌باشد لهذا تسري و تعميم آن به صراحت نص ممنوع است. نتيجتا اينكه علت طرح در ديوان حسب‌المورد صرفا از باب نقض قوانين يا مخالفت با آنهاست. در ماده 7 آيين‌نامه اشعاري و مبحوث‌عنه طريقه ورود به شوراهاي حل اختلاف تخصصي مثبوت است و به نظر طريق حل و فصل امور مرجوع‌اليه نيز موضوعيت دارد. شوراي موصوف با رعايت توالي مرقوم در ماده 7 بدوا بايد موضوع را از طريق راهنمايي شاكي و مامور طرف شكايت ضمن تلاش در حل آن از طريق تصالح، مورد پيگيري قرار داده و در صورت حصول توافق طرفين، ضمن تنظيم گزارش اصلاحي پرونده را مختومه نمايد.
در ثاني چنانچه موضوع از طريق مصالحه حل نشود پرونده طبق قوانين و مقررات مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد.
آنچه از سياق عبارت صدرالاشعار استنباط مي‌شود اين توالي در موضوعات بايد مورد لحاظ قرار گيرد. به عقيده اينجانب موضوع رسيدگي به اعتراض آرا آن هم حصرا از حيث نقض قوانين و مقررات مصداقا از شمول مراحل دوگانه ماده 7 خارج است تعليل اين استدراك، اين امر مي‌باشد كه ماهيت امر علي‌الاطلاق قابل سازش و مصالحه نيست چنانچه كميسيون از حيث شكلي مقررات آمره را لحاظ نكرده يا تصميم آن مخالفت با قانون داشته باشد چگونه امر مذكور قابليت تصالح دارد؟ لامحاله، آنچه منظور مقام تصويب‌كننده آيين‌نامه شوراي تخصصي بوده، امور و موضوعاتي است كه ذاتا و ماهيتا قابليت طي نمودن مراحل دوگانه را داشته باشد و ماهيت بررسي آراي معترض‌عنه كميسيون ماده 100 مفروض بر عدم مرعي قرار دادن مقررات و يا نقض قوانين امتناع قانوني در طي نمودن مراحل دوگانه را دارد. كدام مقام از كميسيون كه مرجعي است تركيبي و با تعدد اعضا و مستقل از شهرداري، مي‌تواند طرف مصالحه واقع شود؟ چون تقدم اشاره شده متواليا بايد انجام گردد رسيدگي به اعتراض آرا فاقد رخصت قانوني از اين باب مي‌باشد.
2- در آيين‌نامه اجرايي شوراي حل اختلاف تخصصي مصوب سال 86، حدود صلاحيت آن مقيد به رسيدگي به پرونده‌هاي مربوط به اقدامات دستگاه‌هاي موضوع ماده 13 شده، در ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري صلاحيت ديوان احصائا بخشي به اقدامات دستگاه‌ها تصريح (بند الف) و در بخش ديگر (بند ب) اعتراض به آراي كميسيون‌ها، چون مرجع تصويب آيين‌نامه در مقام بيان صلاحيت بوده بالنتيجه تصريح بر اقدامات مبين خروج موضوع صلاحيت از موضوع اعتراض به آرا است كه ماهيتا نيز امري متفاوت از اقدام مي‌باشد.
3 - آيين‌نامه شوراي حل اختلاف تخصصي به عنوان الحاقيه به آيين‌نامه موضوع ماده 189 تنفيذي برنامه توسعه سوم اضافه شده، اما اراده جديد قانون‌گذار در سال 87 تحت عنوان تصويب لايحه قانون شوراهاي حل اختلاف به نظر قانونگذار در مقام بيان صلاحيت ذاتي شوراهاي حل اختلاف به طور عام برآمده و در ماده 10 قانون مذكور اموري كه به موجب قوانين ديگر كه در صلاحيت مراجع اختصاصي يا مراجع قضايي غيردادگستري است از صلاحيت شوراهاي حل اختلاف خارج شده و شوراهاي مذكور حق ورود و رسيدگي به آنها را ندارند. به نظر مي‌رسد تصميم جازم مقنن در تحديد صلاحيت شوراهاي حل اختلاف (با سياق جمع) در جلوگيري از تفسير و توسيع عبارت، اموري كه فاقد ماهيت قضايي يا داراي پيچيدگي كم مي‌باشد و لزوما بايد قانون تذكاري كه مبين آخرين اراده قانونگذار است مطمح نظر قرار گيرد.

نظريه اكثريت بالاتفاق 7/8/88:
صرف‌نظر از اينكه آيين‌نامه اجرايي شوراي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 13/8/86 هيئت وزيران با توجه به تصويب قانون آزمايشي شوراهاي حل اختلاف مصوب 18/4/1387 موضوعيت و صلاحيت خود را از دست داده، مستند به اصل 173 قانون اساسي كه بر مرجعيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شكايات و تظلمات مردم از ماموران و سازمان‌هاي دولتي تاكيد دارد و همچنين مواد 1 و بند «هـ» ماده 10 قانون شوراي حل اختلاف كه هدف از تشكيل شورا را حل اختلاف بين اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي و عدم صلاحيت در اموري كه به موجب قوانين در صلاحيت مراجع اختصاصي يا مراجع قضايي غير دادگستري مي‌باشد نهاده، شوراهاي حل اختلاف تخصصي ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي به اعتراض آراي كميسيون‌هاي شبه‌قضايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي و ماده 100 را ندارد.